达拉斯联储行长洛根：存款保险政策应维护银行公平竞争

Lorie K. Logan 总裁演讲

2024年7月18日

欢迎各位。感谢Mark [Wynne]的介绍。很高兴今天能与大家相聚，也欢迎各位来到达拉斯联储。

本周的会议将聚焦银行如何为其业务筹资。筹资是银行业的基本环节，在压力时期尤其受到关注，例如我们去年经历的情况。随着时间推移，筹资模式也会影响银行体系的多样性和竞争力。今天的讲话中，我将重点谈谈这些考量。

我很高兴亚特兰大联储的朋友们与我们合作组织并主办本次会议，包括我的同事、主席 Raphael Bostic，他将在明天发言。很高兴能与众多杰出的银行业和政策界领袖共聚一堂，包括美联储理事 Michelle Bowman，她将在今晚晚宴上发表主题演讲；国际清算银行总经理 Agustin Carstens，他将发表明天的开幕主题演讲；以及我的同事、旧金山联储主席 Mary Daly，她将于今天下午参加炉边谈话。我也很高兴汇聚业界、政策制定者和学术界的观点，共同展开这一重要讨论。

银行筹资的重要性

流动性风险既是银行业最古老的挑战之一，也是当下最受关注的问题之一。银行最基本的业务是将存款转化为期限更长的投资。银行吸收存款，承诺在储户提出要求时随时返还，同时将资金投资于流动性较低的资产，例如为投资提供融资、推动经济增长的贷款。

因此，正如我相信今天下午历史专题环节的嘉宾将会谈到的那样，银行家们一直深知做好应对提款准备的重要性，也深知保持储户信心的重要性，以免他们因毫无根据的担忧而提取资金。

但正如我们在2023年所看到的，在当今高度互联的社会中，要维持储户信心并非易事，银行挤兑可能以前所未有的速度蔓延。如今银行业状况已经稳定，银行去年面临的直接压力也已过去——尽管我们始终应对可能出现的风险保持警惕——现在正是考虑是否调整银行流动性风险管理或相关公共政策，以支持现代环境下强劲而充满活力的银行体系的好时机。

我期待聆听各位今天和明天分享的想法与见解。我想先谈谈自己的几点看法，并说明这些只是我个人的观点，不一定代表我的美联储同事的看法。

问题分析框架

在我看来，确保银行业流动性风险管理稳健，主要有三种方式。第一，监管规定银行必须持有一定数量的流动资产，银行也可以自愿这样做。这种方法很重要，但若只依赖这一方法，则有一个缺点：限制银行进行流动性转换的规模，也就限制了银行开展银行业务的规模。

其次，除了持有流动资产，银行家和监管机构还可以确保银行能够可靠、及时地获得应急资金来源。应急资金可以来自私人市场，也可以来自央行支持机制，例如美联储的贴现窗口和常备回购便利，或其他央行为本国机构提供的类似便利，并通过美元互换额度提供资金。明天我们将举办一场关于应急流动性的专题讨论。

第三，银行和监管机构可以努力稳定存款和资金基础。例如，分散存款来源可以增强银行资金的韧性。存款保险还能增强客户对资金安全的信心，从而防止挤兑，并限制银行可能需要应对的潜在流动性流出。

这三种做法相互作用。流动资产缓冲和稳健的应急资金计划可以安抚存款人、防止挤兑，实现与存款保险相同的一些目标。而存款保险若能成功防止挤兑，银行对流动资产或应急资金的需求可能就没那么大。

近几年的经验表明，贴现窗口和美联储的其他流动性工具能够有效维护银行和金融体系的稳定，进而保障信贷流向家庭和企业。不过，支付与金融体系、经济以及技术仍在快速演变。这种演变可能带来新的流动性挑战和需求，也为美联储高效、有效地服务公众创造了新机遇。

我们上一次对贴现窗口职能进行全面审查是在20多年前。通过在当前环境下并结合近期经验审视我们对贴现窗口贷款的做法，我们可以确保该窗口今后继续提供及时的流动性支持。

在我看来，关键的一点是增强存款机构使用贴现窗口的操作准备能力。我认为，美国的每家银行都应将贴现窗口全面纳入其流动性工具箱。这意味着要提前完成法律文件并建立抵押品安排，而不是等到出现资金需求时才着手办理。这也意味着要测试操作流程——演练获取和偿还贷款所需的步骤，以及在美联储与其他资金来源之间转移抵押品。面临快速挤兑的银行没有余裕等待完成设置或熟悉操作流程。

在与银行家合作的过程中，美联储系统已在提升贴现窗口操作准备能力方面取得重大进展。超过5,000家存款机构已签署必要的法律文件。它们已质押3万亿美元抵押品，较去年增加1万亿美元。我们还推出了 Discount Window Direct，这是一个在线门户网站，可让存款机构更高效地申请贷款。

我对通过进一步更新技术和政策，并持续与银行合作，确保贴现窗口继续成为有力工具、为银行体系提供充足流动性，持乐观态度。

为多元化且竞争充分的银行体系提供存款保险

谈到存款保险，联邦储备委员会并不制定相关政策。存款保险由国会、联邦存款保险公司（FDIC）和全国信用合作社管理局负责。不过，正如我提到的，存款保险政策会与美联储提供的流动性支持，以及我们监管银行、促进金融稳定的工作相互作用。因此，我想谈谈这些相互作用，以及存款保险如何才能更好地支持一个有益于经济的银行业生态系统。

我的基本原则是，存款保险政策与所有银行业政策一样，都应支持公平竞争环境和银行间的公平竞争。公平竞争是市场经济的基本要素。在所有行业中，公平竞争都能促进创新、创造机会，并推动形成多样化的商业模式，以满足众多不同客户的需求。银行业也不例外。

我在肯塔基州凡尔赛长大，那是一个社区关系紧密的小镇。在凡尔赛，和美国许多其他小镇一样，我们当地的社区银行推动了经济增长。观察这种关系让我深刻认识到，小型银行如何支持强大的社区和地方经济。

我在走访第十一联邦储备区时，与企业和社区领袖的交谈进一步加深了这种认识。我们听说了格兰德河谷一位女性的故事，她梦想着扩大自己的零食摊。她没有财务报表可提交给银行申请贷款。但当地一家社区银行的银行家经常光顾她的摊位，两人便聊起了她的抱负。他们发现她在该银行开有支票账户，账户中的收入和支出记录表明，她的生意可行。银行家们与这位摊主合作，帮助她制定商业计划并获得贷款以扩大经营。如今，她有了多个经营地点，甚至还有几位特许经营商。这种本地知识和基于关系的贷款服务，是小型银行的专长。

各个社区的需求各不相同。要维持一个能够满足这些多样化需求、充满活力的银行体系，政策就应支持公平竞争环境。这样一来，最能服务客户和社区的银行模式就会在市场竞争中胜出。

在我看来，存款保险领域可以实现公平竞争环境，但这可能需要一些改变。目前，有几个与存款保险有关的因素叠加在一起，使最大的银行在吸引存款方面可能占有优势。联邦存款保险的承保限额为每位存款人250,000美元。设定这一限额，本意是让小额存款人安心，同时促使大额存款人调查银行的状况。理论上，大额存款人可以发挥有益的市场约束作用，但他们也常常认为——无论这种看法是否正确——有些银行大到不能倒，发生危机时政府会救助这些银行或其存款人。这种看法削弱了市场约束，并使竞争环境倾向于大型银行。

最近查看时，美国几家最大的银行对标准储蓄账户提供的利率仅为 1 至 6 个基点。当货币市场利率超过 500 个基点时，有多少社区银行能以这样的利率吸引存款？当然，大型银行能够支付低于其他银行的利息，原因有很多。例如，一些客户可能看重这些银行种类广泛的资本市场、结算、托管、国际及其他服务，或其广泛的分行网络。

但倾斜现象的证据不仅体现在利率上。2023 年初银行业承受严重压力期间，我们听到许多报道称，储户从小型银行撤出资金，转存到最大型银行。仅在 2023 年 3 月的第二周，美国 25 家最大银行的存款增加了 1130 亿美元，而其他所有国内银行的存款减少了 1720 亿美元。这一变化十分显著，以至于几家最大银行的高管在季度财报电话会议中都提到了此事。一位高管称，“新开户活动显著，存款和货币市场基金流入量可观”，另一位则表示，他们看到了“明显的避险转移”。与此同时，区域性银行的高管则表示，“我们流出的资金中，有 68% 流向了大型银行，也就是货币中心银行”，而某些客户“想从所有区域性银行撤出资金”。

退一步看存款保险的运作方式，储户的这些举动并不令人意外。尽管随着银行业状况趋于平稳，流向大型银行的资金有所减少，但潜在的激励因素依然存在。

尤其是对企业账户来说，25 万美元并不是一笔很大的存款。一家雇用 110 人、员工工资处于工资中位数水平的小企业，仅为支付每两周一次的工资，就需要在支票账户中存有 25 万美元。哪位小企业主有时间定期、全面地检查一家银行的健康状况？因此，许多储户更愿意把钱存进那些无需费心判断资金是否安全的机构。

而且，25 万美元的限额有一个重要例外。如果一家银行倒闭，且财政部长、联邦存款保险公司（FDIC）董事会和美联储理事会都认为这对金融稳定构成严重威胁，FDIC 可以为所有存款提供保障，包括超过限额的部分。政府不会预先承诺何时会援引这一系统性风险例外条款。该条款有时曾被用于保障相对较小银行的未保险存款，例如 2023 年硅谷银行（SVB）和 Signature Bank 倒闭时。尽管如此，大多数储户并未预见到政府会采取这一行动。若他们预见到了，一开始可能就不会挤兑 SVB 和 Signature。相比之下，尽管政府并未正式保证美国被指定为全球系统重要性银行（G-SIB）的八家机构，但大多数市场参与者认为，当局让这些机构的储户蒙受损失的可能性相当低。毕竟，这些银行在官方层面被认定为具有系统重要性。

认为某些银行大到不能倒，会使竞争环境失衡。有人认为，对大型银行实行严格监管，可以抵消它们因大到不能倒而获得的任何好处。但即使大多数时候，规模带来的成本和收益相当，一旦出现压力，局面就会改变：此时，人们对隐性担保的预期价值会骤然上升。

从概念上说，有几种可能的办法可以恢复平衡。监管机构可以对规模最大的银行采取更严格的监管。但这类监管可能会增加大型银行提供某些独特且关键的金融中介服务的成本，从而拖累经济。或者，政府部门可以提高存款保险限额，让各家银行的存款都得到更平等的保障。去年，FDIC 在一份报告中提出了一些有意思的选项。当然，提高限额的好处必须与潜在成本权衡，例如存款保险费是否需要上调，或者更高的限额是否会加大道德风险、鼓励银行承担过度风险。

今天下午我们将举办一场关于存款保险的专题讨论会，我很期待听听各位嘉宾如何权衡这些及其他成本和收益。最终，任何决定都将由国会作出。不过，我还想再提出几个理由，说明目前的限额可能过低。

首先，自国会上次于 2008 年提高限额以来，经济规模已大幅增长。如果限额此后一直随着名义国内生产总值增长，如今将接近 50 万美元。

另一个原因是，2023 年当局援引系统性风险例外条款，为 SVB 和 Signature 提供保障。银行倒闭后，作出这一决定显然是保护经济和金融体系的正确之举。但事后必须为原本不应获得保险、且其所属银行并未按系统重要性银行监管的存款人提供保险，这让我认为，最初的保险限额就定得太低了。

最后，我想指出，互惠存款网络的使用日益增多。这些网络允许银行相互交换超过限额的存款，从而为存款人提供更多保险。今年第一季度，互惠存款达到 3790 亿美元，高于 2022 年底的 1570 亿美元。绝大多数互惠存款——89%——都存放在资产低于 1000 亿美元的银行。这既反映了小型银行的融资环境，也反映了对超大型互惠存款较为不利的监管待遇。

互惠存款可能会让银行多承担 10 个基点以上的网络费用。小型银行愿意支付这笔费用来绕过存款保险限额，说明限额过低。作为一个社会，如果我们无论如何都要提供这类保险——银行使用互惠存款时就是如此——那么不如直接提高限额，从而避免银行间来回转移存款所涉及的成本、运营风险和监管假象。

不过，这方面还有很多需要了解，我也很期待听听各位的看法。

结语

接下来，在未来一天半的时间里，我们不仅会探讨存款保险在当今金融体系中的作用，还会讨论导致去年春季事件的压力因素、历史金融危机带来的教训，以及贴现窗口和其他应急流动性来源的未来。我们还将举行圆桌讨论，探讨学者、银行家和监管者眼中银行融资的主要风险与挑战。

这些讨论将加深我们对银行融资脆弱性的理解，并帮助业界和监管者更好地为未来做好准备。

感谢大家今天莅临，也衷心感谢这里以及亚特兰大联储的整个团队，他们为促成此次会议付出了巨大努力。

现在，让我们欢迎 Arthur Lindo。他将主持今天的第一场会议：“回顾2023年的区域银行业压力事件”。